摘要：全域土地综合整治是土地整治内涵、目标、手段以及效益的综合,是在原有土地开发、整理、复垦、以及增减挂钩项目等内容的基础上,以田水路林村综合治理为平台,切实死守生态红线,将乡村生态保护修复、推进城乡一体化建设工作相结合,形成耕地保护和土地集约节约利用的综合体土地整治模式。为实现农村经济可持续发展,推动全域土地综合整治是当前完善永久基本农田布局和保障建设用地指标的新途径,也是贯彻生态文明思想、推动全面土地综合整治、实施乡村振兴的重要手段。本文从全域土地综合整治的内涵和特点出发,揭示了推行全域土地综合整治的重要意义,并对政策支持方面进行了说明,简要分析了实现全域土地综合整治的主要路径,以期为科学长效的土地整治发展路径提供参考。
土地整治是土地开发、土地整理、土地复垦以及土地修复在内的各类土地实践活动的统称,对未利用土地或利用程度较低的土地进行综合治理和生态修复的行为[1,2,3]。土地整治工程范畴不仅包括对未利用土地、低效率土地、损毁或退化土地的整治和修复,根据相关政策和生产实际情况,城乡建设用地增减挂钩、高标准农田项目建设以及工矿废弃地复垦等也都纳入了土地整治范畴[4,5]。土地整治工作的稳步推进,对优化土地资源利用结构、保障经济稳定快速增长以及维持生态环境可持续性具有显著的效果。年提出的《土壤污染防治行动计划》和“山水林田湖草”生态修复工作也将土壤污染、退化土地修复以及生态系统修复纳入土地整治体系,形成了“四位一体”的土地整治新格局,与“绿水青山就是金山银山”生态文明理念高度契合,顺应了新时代生态国土建设的新要求[6,7]。
1全域土地综合整治的内涵及特点
从土地整治内容的扩展、丰富,到转型、升级,我国国土行业在不同领域已进行了较多探索,并取得了显著的成效,尤其是在盐碱地综合治理[8,9]、荒草地开发[10,11]、沙荒地整治[12,13]、增减挂钩[14,15]、废弃工矿复垦[16,17]等方面积累了充足的经验,不仅对生态环境恶化进行了有效遏制,而且通过占补平衡项目的有效施行保障了建设用地需求,极大地缓解了占用耕地资源引起的粮食安全等问题。但随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进,自然资源和生态环境约束日益凸显,尤其是乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多类问题并存,传统的土地整治模式和操作方法面对复杂且多样的综合性问题已显得捉襟见肘。此外,自党的十八大起,“优化国土空间开发格局”“健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”就已被提出,党的十九大报告中也明确提出了“构建国土空间开发保护制度”的内涵,将统筹区域协调发展、统筹城乡融合发展以及统筹人地和谐发展提到了新的高度。《乡村振兴战略规划(—年)》提出,“统筹开展农村地区建设用地整理和土地复垦,优化农村土地利用格局,提高农村土地利用效率。”土地整治的概念也随着时代特征的变化进一步整合,对土地资源及其利用方式进行再组织、再优化,同时也更加注重在人地关系协调的基础上进一步发展,在保障环境资源与生态空间的同时应用当前科学技术不断优化建设布局和保护制度。为统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复,促进耕地保护和土地集约节约利用,改善农村生态环境,助推乡村振兴,自然资源部于年12月印发了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》,要求在国土空间规划的引领下,进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举,用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段进行整治。全域土地综合整治是以科学规划为前提,以乡镇为基本实施单元,整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等,对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。新形势下,全域土地综合整治以节约、保护和自然修复为指引,注重生命共同体理念,形成了以土地整治这一单一要素向“山水林田湖草”综合整治的意识转变。
全域土地综合整治主要强调土地整治内涵、目标、手段以及效益的综合,是在原有土地开发、整理、复垦以及增减挂钩项目等内容的基础上,以田水路林村综合治理为平台,切实死守生态红线,将乡村生态保护修复、推进城乡一体化建设工作相结合,形成耕地保护和土地集约节约利用的综合体土地整治模式。相较于以往土地整治工程实践活动,全域土地综合整治更加强调生态系统功能的重要性,更加凸显整体意识、综合意识,也更注重生物措施、农艺措施与工程措施的有效结合。总体来看,全域土地综合整治的主要目的是实现生态目标和综合效益,在新一轮国土空间规划的指引下,高起点全域规划,高标准整体设计,优化土地利用结构,修复生态环境,构建全域土地资源保护利用新局面和推动乡村振兴的生态文明格局。
2开展全域土地综合整治的重要意义
我国已步入新的发展阶段,对生态文明建设的要求也提到了新的高度。从年起,浙江省行之有效地推行了“千村示范、万村整治”工程,年又将实施全域土地综合整治与生态修复工程进行了有机结合,形成了统一“美丽乡村”建设和生态文明建设的新途径[18,19]。以此为示范模板,年年底,《乡村振兴战略规划(—年)》对全域土地综合整治工作提出了新的要求。根据文件精神,自然资源部已启动全域土地综合整治试点工作,要求以更高的站位和更大的格局谋划和推进新形势下土地综合整治工作。土地综合整治已成为贯彻生态文明思想、实施乡村振兴的重要手段。新形势下,农村土地利用矛盾剧烈,由于对于农村土地整治政策不了解,部分土地使用者对于水利配套和田间道路设施管护力度不够,且在城镇化进程不断推动下,农业从业人员数量不断减少,出现了耕地撂荒和弃荒等消极管理等现象,给土地整治工作带来了较大困难。全域土地综合整治内容全面,既包含了对土地的综合整治,也充分将农地整治与农村建设用地整治相结合,对土地进行全方位、多元化的综合治理,通过实际产生的经济效益和生态效益缓解人地矛盾、激发动力效果显著,是推动全面土地综合整治,实现乡村振兴的一项有效途径。
3全域土地综合整治相关支持政策
3.1强化耕地保护,允许合理调整永久基本农田
在同一空间尺度上,乡村耕地较为分散、土地利用效率和土地利用结构均未做到有机契合和效能最大化,部分地区甚至出现了严重的生态环境退化等问题。因此,以往较为单一的土地整治模式已不能满足目前多元化、多因素以及多方面问题引起的土地综合治理需求,全域土地综合整治已成为当前完善永久基本农田布局和保障建设用地指标的新途径。永久基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地,对于以往的土地整治项目来说,永久基本农田范围属于土地整治红线范围。全域土地综合整治的一个重要功能是,为优化空间布局,从政策指引上对涉及永久基本农田布局调整的土地综合整治项目做出了新的规定,允许合理适度的永久基本农田调整。如土地整治规划涉及永久基本农田,要高质量、生态化地确保新增永久基本农田面积不低于调整面积的5%,主管部门也由原来的单一的国土部门负责,调整为与农业农村主管部门的协同负责,加强了事中事后监管力度,经验收合格后的土地划入永久基本农田数据库。此外,该政策完成了与《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》的衔接,对整治区域内涉及永久基本农田调整的,要按照数量有增加、质量有提升、布局集中连片、总体保持稳定的原则,统筹“三线”划定,编制整治区域永久基本农田调整方案,由省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后,纳入村庄规划予以实施。
3.2盘活乡村存量建设用地,增添乡村发展活力
土地综合整治已成为贯彻生态文明思想、实施乡村振兴的重要手段。全域土地综合整治扶持政策与乡村振兴相挂钩,原有的土地整治相关政策对保障城镇建设用地指标主要方式为占补平衡项目和增加挂钩项目,来源渠道较为单一,虽然为城镇建设用地带来了相应可利用指标,但对于促进村庄同步发展效果有限。要盘活乡村存量建设用地,增强乡村用地保障力度,通过充分发挥全域土地综合整治的优势和特点,将宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地以及其他低效闲置建设用地进行统筹规划整理;通过整治验收的建设用地采用多种形式与农村三产融合发展,既保障了建设用地指标需求,又能促进农村产业振兴,发展多元化的特色产业。另外,要显化农村土地资产价值,通过对零散、闲置、低效建设用地的重新规划和有效整合,对土地利用结构和作物种植结构进行合理优化,同时也提供农村生产用地需求,构建全域集约高效的土地保护和利用新格局。现行的增减挂钩政策规定只有贫困县区建设用地增减挂钩节余指标和工矿废弃地复垦利用节余指标,既可以在县域内流转使用,也允许在省域内调剂使用。全域土地综合整治明确了节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策,在省域范围内流转,对于盘活乡村存量建设用地,显化农村土地资产价值,促进土地要素科学配置、合理流动,为乡村振兴提供强有力资金支持。该政策同时联同占补平衡项目指标交易政策,为推进全域土地综合整治提供了重要驱动力。和占补平衡项目类似的是,全域土地综合整治也鼓励金融和社会资本参与,同时也鼓励各类社会资本参与高标准农田建设和生态修复等投资,并在政策允许范围内给予1%～3%治理面积从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。此外,为鼓励各地积极开展全域土地综合整治试点工作,自然资源部对试点工作将会给予一定的计划指标支持。通过对生态环境进行统筹整治修复,创建适应农村环境的景观格局,改善生活生产环境,构建全域宜居状态,切实保障实现生态文明和美丽乡村建设。
4实现全域土地综合整治的主要路径
4.1建立政府主导工作机制
全域土地综合整治是一个综合性平台,要发挥其综合性平台作用,关键在政府主导。只有形成政府主导、各政府职能部门协同、上下联动以及公众参与的工作机制,才能更有效地推进全域土地整治工作进行。由于全域土地综合整治涉及领域广泛,各领域又有其独自的规范要求,因此要做好全域土地综合整治,首先要做好高起点全域规划,结合国土、农业、林业、水利、环保等部门对项目的前期可行性、规划设计,做好全方位把控,其次要做好水资源论证、环评、水保、生物多样性论证、应急预案以及地质灾害评估等,切实做到高标准,推进“多规合一”,以前瞻性的土地利用规划指导工程实施。
4.2拓宽全域土地综合整治融资渠道
全域土地综合整治量大面广,资金投入大、周期长、回报低,仅靠财政补助远远不够,资金问题成了全域土地综合整治推进过程中的瓶颈。为此,要积极寻求资金渠道,鼓励各地整合使用新增建设用地土地指标有偿使用费、土地复垦费、土地出让收益以及乡村振兴有关项目收益等资金。通过以土地整治产生的新增耕地指标交易、建设用地指标置换形成的收益作为担保债权,通过资本市场向社会发行地方政府专项债券,着力破解融资难问题,对加快推进全域土地综合整治和乡村振兴有着重要意义。同时,要充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本等对土地综合整治的支持作用,建立多元化投入机制,解决资金来源问题。
4.3强化全过程监管
由于现有土地利用总体规划实施中存在矛盾的图斑,给全域土地综合整治的实施带来一定困难。自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知明确了新一轮国土空间规划的要求,将在结合第三次全国国土调查的基础上实现国土空间规划“一张图”,为开展全域土地综合整治活动提供了新的基本依据和行动指南。随着计算机技术以及移动通信技术等相关技术的发展,“3S”集成技术在土地利用动态监测方面已得到广泛应用,各地自然资源主管部门要积极运用“3S”集成技术,在国土空间基础信息平台“一张图”以及农村土地整治监测监管系统等支撑的基础上,对全域土地综合整治的实施进行全过程监管,尤其要加大对项目实施后的监管力度。
4.4严格落实后期管护责任
农村土地利用矛盾剧烈,由于原有部分项目后期管护力度不够,土地使用者对田间水利配套和道路设施管护意识不强,再加上设备后期运营养护成本不断加大,造成部分设施损毁或弃用等现象。另外由于城镇化进程不断推动,农业从业人员数量不断减少,且进行土地耕种产出与收益不成正比,出现了耕地撂荒和弃荒等消极管理等现象,给土地整治工作带来了较大困难。因此,全域土地综合整治要严格落实后期管护责任,充分发挥农村集体组织及农民作用,支持村民自建、参与规划设计、工程施工和后期管护等。项目完成后,要与土地使用者签订切实可行的移交管护协议,并通过各类补贴形式对土地使用者进行帮扶,切实做好项目后期管护工作,落实主体责任并提高农业种植积极性,避免出现耕地撂荒和弃荒现象。此外,要通过开展土地综合整治,充分结合项目特点和优势,最大限度地发挥其统筹规划、合理布局的结构模式,创造有利于农业现代化进程和农业集约化经营的良好条件。这既有利于改变原有土地的不利状态,还能调动起农业生产积极性,助力脱贫攻坚。
5关于旱塬区试点工作的思考
本文选取典型的黄土旱塬区千阳县作为研究对象,千阳县位于陕西省宝鸡市北部北纬34゜43′36″至34゜46′54″、东经゜59′40至゜09′50″之间,境内山岭起伏,丘陵连绵,沟壑纵横,为典型的黄土旱塬丘陵沟壑区。千阳县致力于打造“产业强、百姓富、山水秀、人文美”的宝鸡后花园、“幸福千阳”模式。通过近几年大力实施农业综合开发、土地治理、水利工程等,新建、改造基本农田、中低产田4.8万亩1,依托农村环境连片整治,扎实开展美丽乡村建设,开展生态县、生态镇、生态村三级联创,全县3个镇、47个村被评为省级生态镇和生态村,其中张家塬镇为全国首个环境优美镇。千阳县农村环境保护和生态建设走在全省前列,先后被评为国家生态示范县、省级生态县,被国家11部委纳入生态保护与建设示范区。在千阳县县委县政府的大力支持下,自年起,千阳县自然资源局依据中央、省、市各级政府规定要求,在全县范围内开展了耕地占补平衡项目、建设用地增减挂钩项目以及高标准农田建设项目等工作,在—年取得了重大成果,完成占补平衡面积近2万亩。年,根据《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》文件精神,在宝鸡市内完成了第一个残次林地土地整治项目的实施,为耕地占补平衡工作积累了宝贵的实践经验。
由于政策限定和各个政府职能部门之间的服务功能不同,在千阳县实施土地类项目存在众多困难。首先,林业部门林地规划与耕地占补平衡项目范围的冲突。千阳县为持续推进生态文明建设,突出造林绿化、资源保护两大重点,坚持生态增效,大力实施退耕还林、天然林保护、“三北”防护林等林业重点工程,治理水土流失面积80km2,完成工程造林20.16万亩,全县森林覆盖率达到43.7%。而耕地占补平衡项目范围往往会与现有林地区域相冲突,造成了实际操作过程中虽然有具备可开发条件的土地,但由于林业政策限制,无法有效施行。其次,土地整治类项目能够有效地对滩涂地进行综合治理,千阳县境内草碧镇、张家塬镇以及崔家头镇域范围内有数量众多的河道滩涂地长期荒芜废弃,既造成后备资源闲置,又由于没有进行合理保护和维护对外界环境造成严重污染,对美丽乡村建设产生不良影响,但受环保政策限制,千阳县水利部门对河道滩涂的整治也采取限制开发政策。此外,千阳县是冯家山水库(宝鸡市饮用水)水源保护地,年成为国家重点支持建设的全国首批生态保护与建设示范区,在陕西省主体功能区规划和宝鸡市“十三五”规划中,千阳县被确定为限制开发区,千阳县环保部门对生态环保提出了更加严格的要求。
结合千阳县实际情况,进行全域土地综合整治一定要立足生态补偿等创新机制,绿色产业、循环经济、生态保护的实施将促进生态优势向发展成效加速转变。首先,必须坚持县政府全面主导,充分发挥县政府总揽全局、协调各方的领导核心作用,调动一切积极因素,团结一切社会力量,形成推动全域土地综合整治发展的强大合力,通过召开全县全域土地综合整治工作会议,将政策和文件精神进一步传达至各级政府职能部门,统一思想,明确目标。其次,要通过全域土地综合整治项目的实施,积极寻求千阳县新的经济增长点,将全域土地综合整治与千阳县经济建设充分结合,增强招商和融资渠道,有机整合各类项目的共同点,既可避免财政资金重复投入造成的极大浪费,又能集思广益将优点不断扩大。通过全域土地综合整治,拉动千阳县劳动力增长和壮大县域经济综合实力,既有利于当地相关企业快速发展,又能拓宽增收空间,促进人民实现小康,助力脱贫攻坚。再次,要找准各个政府职能部门间的切入点,统筹国土、农业、林业、水利、环保等部门间的政策限制,践行“多规合一”制度,高标准、全方位综合规划和设计,分析利弊、求同存异,在土地整治实施方案中切实加强林业保护、生态建设内容,更好地施行全域土地综合整治。如通过林网建设和植被恢复,将原有林地范围内具备开发条件、林木存活率较低且植被覆盖率不达标的区域进行综合治理,既能有效增加耕地面积,又能通过林地建设加强林业生态功能区,提高旱塬区抗水土保持能力。通过全域土地综合整治,有效地将湿地保护、河道滩涂地治理、坡地水土保持以及生态环境保护统一为一个整体,既改善了河道污染现状,又整合了河道滩涂优质耕地利用,切实推动了美丽乡村建设。
6结语
土地整治是对现有未利用地或利用率较低土地进行综合治理的行为,通过工程措施提高了土地利用效率,完善了作物种植结构和生态系统优化,对我国经济快速稳定增长影响显著。现阶段,在同一空间尺度上,乡村耕地较为分散、土地利用效率和土地利用结构均未能做到有机契合和效能最大化,部分地区甚至出现了严重的生态环境退化等问题。因此,以往较为单一的土地整治模式已不能满足目前多元化、多因素以及多方面问题引起的土地综合治理需求。为实现农村经济可持续发展,推动全域土地综合整治是当前完善永久基本农田布局和保障建设用地指标的新途径,也是贯彻生态文明思想、推动全面土地综合整治、实施乡村振兴的重要手段。本文从全域土地综合整治的内涵和特点出发,揭示了推行全域土地综合整治的重要意义,并对政策支持方面进行了说明,简要分析了实现全域土地综合整治的主要路径,以期为科学长效的土地整治发展路径提供参考。
何振嘉陕西省土地工程建设集团有限责任公司
作者简介：何振嘉(—),男,硕士,工程师,主要研究方向为土地工程及土地利用开发。E-mail:
qq.
联系电话：